Připomínky Rady pro výzkum a vývoj České republiky ke sdělení Komise: Konzultační dokument o státní podpoře inovací, COM (2005) 436 z 21. 9. 2005

Odpovědi na otázky dokumentu "Communication from the Commission: Consultation document on state aid for innovation", který je uveden v příloze na konci tohoto textu. Připomínky Rada pro výzkum a vývoj schválila na svém 207. zasedání dne 11. listopadu 2005.

Komise 21. 9. 2005 zveřejnila sdělení „Konzultační dokument o státní podpoře inovací“, COM (2005) 436 z 21. 9. 2005, konečné znění. Dokument vychází z akčního plánu pro státní podporu (COM (2005) 107 ze 7. 6. 2005, konečné znění), podle kterého má být v letech 2005–2009 provedena reforma státní podpory.

„Konzultační dokument o státní podpoře inovací“ má úvodní obecnou část, 7 dílčích částí, které se zabývají specifickými problémy inovačních procesů, a přílohu, v které jsou shrnuty překážky inovací v Evropě.

1. Regionální dimenze
2. Podpora zakládání a expanse nových inovativních podniků
3. Řešení problému nedostatku kapitálu podporou investic rizikového kapitálu v EU
4. Podpora technologického ověřování a zmírnění rizik spojených s uvedením inovovaných výrobků na trh
5. Podpořit zprostředkovatele inovací
6. Podpořit vzdělávání a mobilitu
7. Podpora rozvoje center excelence spoluprací a vytvářením klastrů

Každá ze sedmi dílčích částí má následující strukturu:

• Konkrétní selhání trhu a přiměřenost státní podpory. Příklady selhání trhu zdůvodňující užitečnost a potřebnost státní podpory.
• Motivační efekt a přiměřenost. Specifikovány požadavky na státní podporu, aby podpora motivovala podpořené subjekty i trh k vlastním iniciativám. Uvedeny jsou i meze státní podpory (výše a doba trvání).
• Deformace hospodářské soutěže a dopady na obchod. V této části dokument upozorňuje na možná negativní působení podpory.
• Návrh úpravy. Konkrétní návrhy, co a jak upravit.

Za úvodní obecnou částí i 7 částmi specifickými klade Komise otázky, které mají být zodpovězeny. Jde o veřejnou diskusi. Odpovědi na otázky a další náměty, návrhy a připomínky mají být zasílány formou stanoviska GD „Konkurence“ Evropské komise do 21. listopadu 2005. Celkem Komise v dokumentu uvádí 20 otázek – viz níže.

Ředitel sekce Úřadu vlády ČR dr. M. Blažka poslal dokument Komise svým partnerům v orgánech a institucích, z jejichž rozpočtových kapitol je financován výzkum, a vybraným odborníkům a požádal je o stanovisko, připomínky a návrhy (dopis ze dne 6. října 2005 č. j. 20997/05-RVV). Uvedené dopisy byly zaslány na 29 míst. Termín pro zaslání odpovědí byl stanoven na 21. října 2005.

O postupu sekretariátu Rady informoval místopředseda vlády a předseda Rady pro výzkum a vývoj Ing. M. Jahn předsedu Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže Ing. M. Pecinu, do jehož působnosti záležitosti veřejné podpory patří.

Do 25. října 2005 obdržel sekretariát Rady odpovědi od: MŽP, SÚJB, MK, MV, MO, MI, BIS, NBÚ, ČÚZK, MF, AV ČR, MS, MŠMT, ČBÚ, RVŠ a od 3 odborníků. MPO sdělilo, že stanovisko bude k dispozici po 31. říjnu 2005.

Odpovědi mají různý charakter:

• bez připomínek event. vyjádřený souhlas s dokumentem EK (MŽP, SÚJB, MK, MV, ČÚZK)
• rekapitulace obsahu dokumentu Komise bez konkrétních návrhů, případně názory na vnitřní problematiku ČR, včetně event. doporučení, co zapracovat do právních předpisů ČR (MF, MD, MŠMT, MS, ČBÚ)
• obecná doporučení (MI, RVŠ)
• odpovědi na otázky Komise (zpravidla jen některé) (MO, AV ČR experti)

Připomínky k úvodní obecné části

Otázka 1): Jste názoru, že není vhodné zavádět zvláštní rámcovou úpravu pro podporu inovací a že nové možnosti podpory by měly být zaměřeny na vybraná inovačně zaměřená opatření?

Inovace jsou příliš širokým a komplexním pojmem, které zahrnují širokou škálu nejrůznějších aktivit. Rámcová úprava podpory inovací jako celku by byla příliš rozsáhlá, jednotlivé možnosti by nebylo možné dostatečně konkrétně a jednoznačně vymezit. Tato celková rámcová úprava by byla zdrojem četných sporů.

Doporučujeme možnosti podpory upravit konkrétně a jednoznačně pro vybraná, inovačně zaměřená opatření.

Připomínky ke specifickým částem

Regionální dimenze

Otázka 2): Má Komise výstižně popsány nedostatky trhu a překážky inovací v příloze svého sdělení? Jestliže ano, prosíme o zdůvodnění. Jestliže ne, rovněž prosíme o zdůvodnění.

Ano definované problémy korespondují se stávající situací v České republice. Počet a označení kategorií selhání trhu v příloze konzultačního dokumentu jsou výstižné a správné. Jejich charakteristika v několika řádcích textu je však příliš obecná. Charakteristika by měla být podrobnější a konkrétnější. Platí to především pro kategorii (4) Nedostatečná politická koordinace a pro kategorii (5) Obecná, systémově podmíněná omezení efektivnosti. Zde by charakteristika – a to především z hlediska nových členských zemí EU – měla být konkrétnější.

Otázka 3): Opatření popsaná v tomto sdělení předpokládají zavedení kritérií, podle kterých by byla státní podpora inovací schvalována Ex-ante. Považujete takový postup za přiměřený?

Pokud nebude vydána rámcová právní úprava inovací jako celku, potom je to v podstatě jediný efektivní a smysluplný postup. Pravidla Ex-ante jsou jediná možná.

Otázka 4): Komise žádá o poskytnutí empirických dokladů o přiměřenosti státní podpory velkým podnikům především v souvislosti s cílem rozvíjet v EU inovační klastry v blízkosti center excelence. Měla by Komise realizovat svůj názor (záměr) na předpisy Ex-ante pro poskytování podpory inovacím ve velkých podnicích? Nebo by mělo být poskytování takové podpory podrobeno přísnějšímu individuálnímu posouzení na základě ohlášení této podpory Komisi? Měla by být v případě podpory inovací (nebo jiné státní podpory) zavedena diferenciace velkých podniků? Pokud ano, potom podle jakých kritérií a za jakým účelem?

Doporučujeme umožnit podporu inovací i ve velkých podnicích. Ukazuje se, že existence klastrů, vedených velkou firmou (zpravidla působící v globálním měřítku) může být významným stimulačním prvkem pro celý obor. Jako příklad lze uvést existenci klastrů MEDEA+ a ITEA v rámci mezinárodní iniciativy Eureka, které ve svém oboru výrazně přispěly k získání vedoucí pozice v celosvětovém měřítku vč. růstu MSP v dané oblasti. Jde o jeden z mála způsobů, jak udržet pozice průmyslové výroby v Evropě. Mimořádný význam má toto opatření v nových členských zemích EU, kde se podoba průmyslové mapy stále ještě velmi intenzivně tvoří.

Ex-ante pravidla specifická pro velké, tj ."nonMSP" podniky jsou žádoucí. Komisí zmiňovaná varianta, ve které by sice platila stejná ex-ante pravidla jak pro MSP tak velké podniky, ale podpora pro velké by se zkoumala individuálně a "přísněji", se jeví zatím jako velmi nejasná a otevírající tak prostor pro měření rozdílným metrem. Jediným řešením by bylo ex-ante explicitně definovat, v čem bude spočívat "větší přísnost".

Otázka 6) Měly by předpisy pro státní podporu inovací umožnit regionální příplatky (přídavky) k účelům soudržnosti? Měla by být výše těchto příplatků (přídavků) měnit nezávisle na úvahách politiky soudržnosti podle geografické polohy regionu?

Zvýhodnění podpory inovací ve vybraných regionech má smysl a dosud používaná forma  zvýhodnění (bonifikace) je vyhovující. Výše těchto příplatků by se měla i nadále řídit pevnými a jasně formulovanými pravidly, definovanými v politice soudržnosti. Regionální bonusy by měly být zohledněny zejména ve vztahu k vyšším potenciálním efektům veřejné podpory v méně rozvinutých regionech.

Otázka 7): Jsou určité formy podpory pro určité situace a inovační aktivity vhodnější (např. daňová zvýhodnění, zajištěné půjčky, vratné zálohy)?

Pluralita možných forem podpor je žádoucí. Vhodnou formu je nutné vybírat s ohledem na konkrétní podporovanou aktivitu, životní (existenční) fázi subjektu. Např. daňová zvýhodnění nepomohou podnikům v počátečních fázích existence, protože zpravidla nevytvářejí zisk.

Podpora zakládání a expanze nových inovativních podniků

Otázka 8): Souhlasíte s navrženými kritérii pro definici nových inovativních podniků, s odstoupením od definice uznatelných nákladů a s předpisy o zákazu kumulace podpor? Považujete za použitelná jiná kritéria podpory pro sektory high-tech, jako jsou biotechnologie a farmacie s dlouhou dobou vývoje nových produktů do úrovně tržní zralosti?

S navrženými kritérii – založení podniku maximálně před 5 lety před podáním žádosti o podporu; velikost do 50 zaměstnanců – souhlasíme. V sektorech biotechnologie a farmacie doporučujeme uvážit prodloužení doby od založení podniku na 6 až 7 let. Pro sektor high-tech postačí doba 5 let.

Vzhledem k tomu, že hlavním zákazníkem pro produkci farmaceutických firem je stát (přes systém zdravotního pojištění), měla by pravidla pro podporu inovací ve farmaceutickém průmyslu být mnohem liberálnější. Lze uvažovat i o podpoře formou zaručeného odběru inovovaného produktu systémem veřejného zdravotnictví po dobu několik let.

Souhlasíme s odstoupením od kategorie (definice) uznatelných nákladů. Posuzování a rozhodování, co je a co není uznatelným nákladem je administrativně a správně náročné, navíc je velice nepružné při provádění jakýchkoli potřebných a užitečných změn ve struktuře nákladů během realizace projektu. Doporučujeme poskytování paušálního příspěvku, který by nepřevýšil předem stanovenou horní hranicí podílu z celkových nákladů.

Záležitost kumulace podpor doporučuji ještě podrobněji uvážit. Pokud by součástí projektu založení nebo expanse nového inovativního podniku byly i výzkumné práce ve významnějším rozsahu, potom bychom kumulaci podpor, například z rámcového programu výzkumu a ze strukturálních fondů, doporučovali.

Doporučuje explicitně řešit problematiku spin-off při vysokých školách a veřejných výzkumných institucí. Podpora by měla umožnit tvorbu sdružených dotací státního (veřejného) a soukromého sektoru. S navrhovanými kritérii v zásadě souhlasíme. Pravidla pro poskytování podpory (odstavec 39 konzultačního dokumentu) by měla být časově diferencována podle charakteru či náročnosti inovačních technologií, případně uvažovat o „etapovém“ financování na základě kontroly výsledků jednotlivých fází vzniku inovačního podniku.

Řešení problému nedostatku kapitálu podporou investic rizikového kapitálu v EU

Otázka 10): Domníváte se, že jsou kromě rizikového kapitálu nutné i další formy podpory, které by umožnily expansi evropských MSP po náběhové fázi? Pokud ano, jaké?

Ano, u MSP bude vždy existovat zvýšená potřeba pomoci, např. v oblasti poskytování relevantních informací, poradenství nebo kooperace s výzkumnými institucemi akademického typu. Tyto a podobné formy by měly zůstat zachovány a rozvíjeny dle potřeb MSP. Spektrum podpory uvedené v předchozím textu považujeme za dostatečné.

Úroveň podpory 15 % je příliš nízká. Doporučujeme zvážit možnost variabilní míry podpory v závislosti na podmínkách (úrovni) konkrétních regionů. Doporučujeme uvážit možnost kumulace této podpory s regionální podporou nebo s další veřejnou podporou na související činnosti (vytváření klastrů, networking apod.).

Vhodnými nástroji podpory MSP ve fázi následující po fázi start-up (vedle rizikového kapitálu) jsou nástroje usnadňující MSP přístup k cizímu kapitálu, tj. zejména úvěrům. Tyto nástroje ve formě dotací na úroky, záruky apod. umožňují realizaci finančně náročných projektů, na rozdíl od čistých dotací však nezvyšují riziko morálního hazardu.

Podpora technologického ověřování a zmírnění rizik spojených s uvedením inovovaných výrobků na trh

Otázka 11):Budou mít podle Vašeho názoru tato ustanovení očekávaný účinek a povzbudí MSP k tomu, aby na trh uváděly inovativní výrobky? Jestliže ne, jaké změny navrhujete?

Domníváme se, že navrhovaná ustanovení (opatření) jsou dostatečná pro zmírnění rizik spojených s uváděním inovovaných výrobků na trh. Vzhledem k tomu, že jde o aktivity již velmi blízké trhu, rozšíření podpory dalšími ustanoveními nedoporučujeme.

Otázka 12): Existují přesvědčivé argumenty, že by tato ustanovení měla platit i pro velké podniky? Mělo by poskytování vyšších objemů podpory jednotlivým podnikům nebo sektorům podléhat ohlašovací povinnosti? Jestliže ano, potom od jakého objemu? Jaké doklady by v tomto případě měla Komise vyžadovat?

Od určité výše nákladů na inovačních projekt je i každý velký podnik v situaci středního či malého podniku. Toto je důvod, proč podporu neomezovat pouze na MSP. U velkých podniků by měla být pomoc schvalována předem a měly by mít právo se k ní vyjádřit i ostatní podniky. Podpora by se měla měnit v návratnou komerční půjčku v míře odpovídající úspěšnosti inovace. 

Otázka 13): Co považujete za vhodnou specifickou formu podpory ze strany inovačních zprostředkovatelů při vytváření kritického množství zdrojů pro nějakou zvlášť náročnou technologii, při fúzi nebo zřízení Joint Venture? Měla by být v tomto případě přípustná investiční podpora? Jestliže ano, potom za jakých podmínek? Jaká jiná opatření přicházejí v úvahu?

Podpora zprostředkovatelů se může stát významným nástrojem pro zvýšení inovačních aktivit především MSP. Přímá podpora zprostředkovatelům by měla být poskytována na vybudování „hard-infrastruktury“ pro účinnou spolupráci podniků, univerzit a vědeckotechnických institucí.

Podpořit vzdělávání a mobilitu 

Otázka 15): Má Komise připravit zvláštní předpisy pro případ, kdy se výzkumný pracovník rozhodne, že se již nevrátí na mateřskou univerzitu, ev. kdy již univerzita nemá v úmyslu výzkumného pracovníka znovu zaměstnat?

Domníváme se, že by stačilo ustanovení, že uvedené případy (pracovník se nechce vrátit na mateřskou univerzitu, nebo univerzita nechce pracovníka přijmout zpět) budou řešeny v duchu dokumentu (smlouvy, dohody apod.) o původním pracovním, studijním aj. poměru pracovníka s mateřskou univerzitou. Další zvýhodnění, event. sankce nepovažujeme za potřebné.

Podpora center excelence spoluprací a vytvářením klastrů

Otázka 16): Jakou definicí by se měly řídit aktivity v souvislosti s klastry resp. s vytvářením klastrů a podle jakých kritérií by měly být rozlišovány klastry od širšího pojetí kategorie inovačních zprostředkovatelů?

Klastry představují jinou (vyšší) kvalitu – nejde o pouhé zprostředkovatele inovací, ale o jakýsi způsob integrace do větších celků, poskytujících novou kvalitu. Pro zachování výrob v Evropě mají mimořádný význam a je třeba je podporovat. Stávající definice charakterizuje klastry dostatečně a netřeba ji měnit.

Otázka 17): Měla by být podle Vašeho názoru podporována evropská centra excelence? Jestliže ano, potom z jakých důvodů, jakou formou a za jakých podmínek: Která jiná lepší opatření přicházejí v úvahu?

Podpora by měla být omezena jen překonávání administrativních a koordinačních překážek při vzniku a rozběhu (v počáteční etapě existence) evropského centra excelence, popřípadě i na pořízení velkých a nákladných infrastrukturních zařízení. Podpora by byla poskytována na základě podrobných a požadavek na státní podporu zdůvodňujících projektů. Podpora by byla poskytována jen v případech společného evropského zájmu. Nezbytné bude vyřešit problém dělby práv duševního vlastnictví k výsledkům výzkumu a vývoje.

Otázka 18):Jsou potřebná nějaká další kritéria k zabránění poskytování státní podpory podle principu kropicí konve (každému trochu) a k dosažení koncentrace prostředků podpory na omezený počet center excelence?

Vhodně nastavené podmínky pro motivaci pro zřizování pólů excelence by měly být dostatečným nástrojem k zabránění rozmělnění finančních podpor a tím i efektů veřejné podpory.

Jako jedno z dalších možných motivačních kritérií (popř. faktorů) lze uvažovat možnost částečné úhrady nákladů spojených s ochranou duševního vlastnictví a nákladů na jejich obnovu. Týkalo by se to podniků, výzkumných institucí a vysokých škol, které by se staly součástí pólu excelence. Nicméně v tomto případě je nutno umožnit vstup do pólů excelence i těm subjektům, které nebudou v dané oblasti fyzicky fungovat, ale mohou být připojeni prostřednictvím kvalitní sítě ICT (např. broadband), a to z toho důvodu, aby nedocházelo ke zvýhodňování subjektů v důsledku geografické polohy.

Otázka 20): Mohly by podle Vašeho názoru nárokovat velké podniky státní podporu například na zřízení výzkumného pracoviště v evropském centru excelence? Měla by Komise připravit pro kontrolu této podpory vlastní kritéria? Jaké hospodářské údaje by měly požadovány pro ověření potřebnosti této podpory?

Vzhledem k odpovědi na otázku 17 se domníváme, že velkým podnikům by státní podpora na zřízení výzkumného pracoviště v evropském centru excelence neměla být poskytována.

V krajním případě by bylo nožné uhradit z veřejných prostředků jen vícenáklady oproti nákladům na zřízení špičkového pracoviště v místě sídla velkého podniku.

Další doporučení

1. Pokud výsledná opatření budou vyžadovat úpravu právních předpisů, je Česká republika připravena výsledná opatření zapracovat do právních předpisů České republiky.
2. Doporučujeme akcentovat úlohy vysokých škol jako center vzdělanosti a rozvoje regionů, zdrojů kvalifikované a kvalitní pracovní síly pro potenciální i reálné investory v regionech.
3. Doporučujeme připustit i podporu velkých podniků za specifických podmínek a kritérií. Velké a vysoce riskantní projekty, které mohou být předmětem obecného (evropského) zájmu, mohou přesahovat možnosti i velkých podniků. Měla by tedy existovat možnost jejich podpory v těchto specifických podmínkách.
4. Doporučuje provést širší diskusi o možnostech státní podpory netechnických inovací. Potřeby i přínosy netechnických inovací (inovativní metody řízení a organizace) jsou značné. Státní podpora s přesně vymezenými pravidly by byla velmi prospěšná především v nových členských zemích.
5. K problematice podpory vzdělávání a mobility, k odstavci 59 konzultačního dokumentu. Vzdělávání pracovníků ve výzkumných institucích v oblastech týkajících se podnikání by napomohlo praktickému využívání výsledků výzkumu. Je třeba zavést vzdělávací programy, zaměřené na výzkumné a vývojové pracovníky.
6. Doporučujeme zavést další daňové úlevy pro podnikatelské inovativní subjekty.
7. Doporučujeme uvážit zvýšení státní (veřejné) podpory vývoje ze stávajících 25 % uznatelných nákladů ve specifikovaných případech MSP, především v oblasti informačních a komunikačních technologií.